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试论住宅专项维修基金制度的改革

文章出处:陈小成律师团队人气:发表时间:2013/10/14

试论住宅专项维修基金制度的改革

作者:广东志成达律师事务所 陈小成

住宅专项维修基金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。现行专项维修基金制度,主要是根据《住宅专项维修基金管理办法》(下称《专项基金办法》)建立起来。该办法于2008年出台,此前则由《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》(1998年颁布,下称《共用基金办法》)为主导建立住宅专项维修基金制度。

回顾这两个《办法》出台的背景可以知道,两个《办法》都是出台在商品房市场发展的关键时期。九十年代初,我国商品房市场刚刚起步,到九十年代末有了一定发展,尤其是1998年开始,商品房市场开始进入成长阶段。当年六月,全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开,紧接着国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,这份房改纲领的“23号文件”揭开商品房市场迅速发展的序幕。以此为背景,同在1998年12月,建设部和住房部联合颁布了《共用基金办法》,确立了以商品房为主体的住宅的维修基金制度。十年后,从2008年开始,商品房市场出现爆发式发展。据统计,2009年全国商品房销售面积比2008年增长42.1%。商品房市场的迅猛发展,带动相关制度完善起来。《物业管理条例》在2007年10月修改,随之,建设部与财政部联合发布《专项基金办法》,以图完善维修基金制度,跟上商品房市场迅速发展的需求。

仔细比较《专项基金办法》和《共用基金办法》,可以发现前者对后者作了很多改进,在立法的依据、基金管理和程序等规定上都进行了完善,在立法技术上来说,也是很大的进步。然而《专项基金办法》的制定尽管是一个进步,该规章本身仍然存在很多的问题。

一、立法主体合法合理性的问题。

1、《专项基金办法》违法《立法法》,在法律效力上有缺陷

《专项基金办法》在第一条中明确以《物权法》、《物业管理条例》等法律、法规为制定依据,其中《物业管理条例》第五十四条规定了住宅专项维修资金的交纳主体、权利归属和适用范围,并授权建设部和财政部制定专项基金的收取、适用、管理的办法。从这一条来看,《物业管理条例》似乎已经对专项基金制度做了基本的规定,而《专项基金办法》是对《物业管理条例》基本规定的执行性规定,符合《立法法》关于规章制定内容的限制,从而取得了合法的依据。

但是具体分析《专项基金办法》的内容,可以发现该《办法》并非是执行性规定,而是对专项维修基金采取何种管理方式进行了制度方案上的选择,从而决定了整个维修基金制度的基本形态,这种选择不属于对该制度的执行性规定。具体来说,目前关于维修基金的管理方式大致有以下两种选择方向:一是香港、新加坡型的政府管理方式;另一种是美国型的业主交基金会管理模式,属于自我管理范畴。从《专项基金办法》条文来看,我国的选择是香港、新加坡的政府管理方式。这个选择对整个制度的设计、程序起了决定性的作用,无疑是属于基本性规定,而不是执行性规定。《物业管理条例》对此并没有做出选择,首先做出选择的是《专项基金办法》,故而该办法违反《立法法》第七十一条的规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”超越该条对规章制定权限的限制,在效力上是有缺陷的。

2、专项维修基金制度立法主体选择不合理

专项基金制度是关系到全国大部分住宅业主利益的重要制度,作为房屋的“养老金”,专项基金承担房屋过了保修期后的维修的重要任务。专项维修基金涉及的数额上万亿,涉及人群上亿,是关系国计民生的重要制度。不管是专项基金的管理方式选择这样的基本问题,还是基金使用程序这样的执行性问题,都关系到上亿业主的切身利益,是重大的民生问题。政府既然重视民生,则为慎重起见,理应最低由国务院来制定相关法规,如今仅以两个部委制定的规章就决定了这个重大制度的基本走向,形成部委决定上万亿资金、上亿人利益的局面,不可不谓为立法上的草率,并有部门自作主张之嫌。针对该制度所维系的重大利益,由建设部和财政部立法是不合理的。

二、规章内容的不完善问题

《专项基金办法》对基金的概念定义、适用范围、管理原则、交存、使用程序、监管和法律责任等都做了规定,但忽略了一个重要的问题,即基金的保值增值问题。在基金的交存一章,仅见基金的交付和负责保管的部门以及保管程序,但是并没有提到基金具体如何实现保值增值,具体选择怎样的保值增值方式,以及有关部门怠于实现基金的保值增值时要负担怎样的法律责任。在基金的保值增值问题上形成了立法上的漏洞,下面政府部门在执行的时候只能依据本级政府的具体决定执行,导致基金保值增值问题上不能形成统一的规定,造成管理上的混乱。巨额的资金交由有关部门保管而无保值增值压力,并有相当的自主选择空间,其中的渔利空间是很大的,由是贪腐问题便不能避免。从基金的保值增值立法漏洞上,足见制度设计之不良,会反过来侵蚀管理部门本身。

近年来CPI指数居高不下,专项维修基金的保值增值如果不能跑过CPI的增速,则虽然能保持原来数目,实际上是在通货膨胀蚕食下日渐贬值。由于没有统一的保值增值办法,各地各行其是,基金的保值增值前景堪忧。比如在金融体