国有土地上房屋征收与补偿应取消公共利益与商业利益的界限

作者：广东邦明律师事务所 陈小成 王加红

摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》将因公共利益拆迁与因商业利益拆迁区分开来，这种作法在当前各种条件都不成熟的情况下，不仅不会解决目前我国面临的拆迁难问题，相反会进一步把拆迁难问题复杂化。国有土地上房屋征收与拆迁应取消公共利益与商业利益界限，同时从程序上与实体上进一步规范《拆迁方案》的制定与实施。

关键词：公共利益 ；商业利益；征收；补偿

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”同时《条例》第八条对何为公共利益进行了列举式的规定。从表面上看，《条例》区分公共利益与商业利益的界限，似乎结束了以前因公共利益征收与因商业利益征收混淆不清，从而导致国有土地上房屋征收与补偿所带来的问题异常突出的局面，然而实际上，国有土地上房屋征收与补偿中区分公共利益与商业利益，不仅不能解决没有区分时所存在的诸多问题，很有可能会产生更多的问题。因此，国有土地上房屋征收与补偿没有必要区分公共利益与商业利益的界限

一、国有土地上房屋征收与拆迁取消公共利益与商业利益界限的原因。

理论上很难界定何为公共利益，何为商业利益。国内理论界至今仍然没有一个公认的定义来界定公共利益，公共利益的标准是什么，到底由谁来界定公共利益，这些问题目前在国内都没有一个统一的认识。《条例》把公共利益引入之后，也只能在其第八条列举式规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要、（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要、（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要、（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要、（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”《条例》之所以如此规定的意图在于，在所有的房屋征收与拆迁中，除掉因公共利益拆迁之后，剩下的就是所谓的因商业利益拆迁。殊不知，在我国目前没有一部规范因商业利益拆迁的法律法规及何为公共利益都弄不清楚的情况下，如此规定明显不妥。因此，从理论上来看，在国内理论界对公共利益概念尚不能形成统一认识的情况下，仓促的将公共利益与商业利益区分开并引入到《条例》中是不明智的，可能比不区分公共利益与商业利益时所造成的后果更加严重。

国有土地上房屋征收与补偿实践过程中，公共利益与商业利益混淆不清，难以操作。尽管《条例》中列举了几项明确为公共利益的情况，但是在实际操作中，《条例》中所谓的公共利益有可能在普通人看来就是商业利益，公共利益与商业利益对于普通人来说没有任何区别，因为划分标准谁也不能明确，这就导致在实践中一些既得利益者利用这种模糊概念来投机取巧，本来是商业利益的，在他们的操作之下，很容易的就变成公共利益，他们从自身的利益出发，肆意玩弄着公共利益、玩弄着《条例》、玩弄着国家的权力，滋生出一个又一个的腐败。2004年9月，成都市政府以“旧城改造”的名义，暗度陈仓修改城市规划，将商业开发披上“旧城改造”的外衣，政府相关官员在此过程中收受巨额贿赂，诸如此类的案例数不胜数。同时，纯粹的因商业利益而征收拆迁的房屋不可避免的会“夹带”公共利益，比如会带动就业、为国家纳税、带动当地相关产业的进一步发展并促进当地城市建设等等，这些无一不是公共利益。

国有土地上房屋征收与拆迁区分公共利益与商业利益之后，带来诸多的弊端。由于界定公共利益与商业利益缺乏一个公认的标准，并且《条例》实施以后，决定某次征收是公共利益还是商业利益的权利在于当地政府，由于标准的模糊必然会导致监管机制的失灵，实际上就是给了当地政府绝对的权力。权力导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。区分公共利益搬迁与商业利益搬迁会产生新的不公平，即过度的保护商业搬迁户的利益，涌现去许多新的“钉子户”，在一定程度上又损害了因公共利益征收搬迁户的利益。修建医院、学校、公路、铁路等虽然是公共利益，但是这些公共设施将来还是要向人们收费，按照市场规律，有收费就存在盈利，这与商业征收又有何区别呢？

二、取消公共利益与商业利益界限之后，一切国有土地上房屋的征收与补偿方案均由地方政府制订。

取消公共利益与商业利益界限之后，国有土地上房屋的征收与补偿方案到底由谁来制订，如何制订就显得尤为重要。政府在方案制订过程中无疑必须发挥其主导作用。地方政府是管理地方一切大小事务的最高管理机构，国有土地上房屋的征收与补偿方案的制订是事关地方稳定与发展的大事，只有地方政府牵头才能强有力的落实。

地方政府应从程序上与实体上保证国有土地上房屋征收与补偿方案制订的公正性与合理性。从程序上，该方案不能让一些政府官员闭门造车，坐在办公室里想当然地拼凑出一套方案，尽管有时这套方案没有明显违反法律，但是缺少“地气”，即民意。因此，在方案制订之前应举行一定范围内的听证，就此次征收与补偿事宜广泛听取民众的意见，听证过程切忌走上形式主义的道路，听证参与人员应慎重选择。邀请中立机构评价此次欲拆迁房屋的价值，尽管在拆迁过程中，被拆迁人如果对拆迁补偿不服，可以与拆迁人共同选定评估机构评估，但是在制订方案之前，政府必须事先做好评估工作。政府在广泛听取民众意见与得到评估报告之后，可以草拟《拆迁方案》，并邀请专家进行可行性与合理性论证，在听取有关专家的意见之后，修改《拆迁方案》，真正做到认真负责。从实体上看，政府在制订该方案的过程中切忌与民争利，保证该方案的科学合理、公平公正。拆迁难的一个重要原因就是《拆迁方案》本身缺乏科学合理性、缺乏公平公正性。政府在制订《拆迁方案》的过程中，不能与拆迁户谋取利益，即使再困难也不能占拆迁户的便宜。

三、取消公共利益与商业利益界限之后，一切国有土地上房屋的征收与补偿方案必须由地方人大或人大常委会决定的优点及如何具体保证国有土地上房屋征收与补偿的合法性与合理性。

取消公共利益与商业利益界限之后，国有土地上房屋征收与补偿方案由地方人大或人大常委会决定有以下优点。地方人大和人大常委会是地方的最高权力机关，其作出的任何决策都具有一定的科学性与民主性。由他们作出当地国有土地上房屋征收与补偿方案不仅具有程序上的合理性与合法性，而且在实体上也能增加该方案的合理性与合法性，在程序上与实体上都促进了该方案的公平公正。由于在此过程中能够实行民主集中制原则，从而有效遏制了在此过程中腐败的滋生。“钉子户”产生的一个重要原因就是对征收拆迁方案的不理解，不信任。当然，这中间存在对征收补偿标准的不满意，但是仔细分析，对补偿标准不满意的原因又在于该补偿标准到底是如何得来的，既得利益者在此过程中有没有存在腐败的情况等高度怀疑。倘若方案的制定与通过全是由当地人大与人大常委会全程跟踪的，既难存在腐败的问题，也能让人们对方案全程跟踪，做到真正的信息透明。只要人民对拆迁方案认可了，其他一切问题也就迎刃而解。即使有个别“钉子户”想漫天要价，但因缺乏民意基础而难以坚持。

国有土地上房屋征收与拆迁取消公共利益与商业利益界限之后，如何保证在不区分公共利益与商业利益的情况下国有土地上房屋征收与补偿的合法性与合理性就显得至关重要。

1、程序上保证国有土地征收与补偿的合法性与合理性。

首先，任何《国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《补偿方案》必须由当地人大或人大常委会半数以上票数通过。民主集中制原则在我们政治领域中发挥了其不可替代的作用。以前的《补偿方案》大部分均是由地方政府内部通过的，其合理性、公正性、透明性均不能得到广大人民的认可，一旦人民对该《补偿方案》到底是如何制定的，如何通过的等等这些程序性的东西不清楚的情况下，即使该《补偿方案》作得再公正，再完美，在民众看来也是有问题的，他们也是不会对该《补偿方案》表示认可的。程序公正才能很好地保证实体公正。在民主集中制原则在我们政治领域中已经发挥了其独特作用的情况下，为什么我们不能把它很好地运用到国有土地拆迁与补偿这么一个敏感的社会焦点上呢？

其次，人大代表或人大常委会委员应实行回避表决制度。国有土地上房屋征收与拆迁涉及的利益相当大，涉及的面也相当广，那么在对《补偿方案》表决的过程中不可避免的会有利益冲突，在对《补偿方案》进行表决的过程中，属于该《补偿方案》项目所在地的人大或者人大代表，不能参与该《补偿方案》的表决，实行回避制度。这样就能很好地避免该《补偿方案》表决的公正性，能够更加全面地反映代表们或者委员们的真实心声。

最后，《补偿方案》通过之后，在拆迁过程中出现的任何问题均通过司法途径来解决。之前国有土地与集体土地上房屋的拆迁，如果遇到所谓的“钉子户”，采取的作法就是政府出面强制拆迁或者由政府委托房地产商出面拆迁，这种作法不仅会加剧拆迁户对政府的不满，产生许许多多的流血事件，更重要的是让政府的公信力丧失，这种作法既没有合法性，也没有合理性。面对国有土地上房屋的拆迁问题，首要的就是要让所有拆迁程序的合法透明，让公众不仅对拆迁方案，乃至对整个拆迁过程能够心服口服，把所有在拆迁过程中遇到的种种问题，都纳入法治的轨道，拒绝行政权力强势干扰。拆迁过程中遇到的诸多问题，一旦行政权力强势干预，只会加剧矛盾，对于矛盾的化解没有任何好处。但是一旦将该过程中遇到的问题都纳入司法的轨道，包括到法院起诉、通过法院执行局实行强拆等等都将有利于缓解拆迁户与政府之间的矛盾。

2、从实体上保证国有土地上房屋征收与拆迁的合法性与合理性。

实体上最重要的就是《补偿方案》应反复经过相关专家的反复论证与咨询，一般应邀请社会各界人士进行听证。《补偿方案》的内容在整个国有土地上房屋征收与拆迁过程中显得尤为重要，其内容的合理性与合法性由几个领导是不能论证的，需要有专家的参与，而且必须经过多位专家的多次论证才能确定最终的《补偿方案》。其合理性、合法性、可操作性、公平性等等必须考虑得相当全面，才能让此《补偿方案》不仅仅是在专业人士看来还是普通公民看来都觉得公平合理。由于《补偿方案》涉及面较广，涉及的利益较大，容易触动社会的敏感神经，一般情况下，《补偿方案》最终确定之前应该邀请社会各界人士进行听证，为该《补偿方案》提出建议。专家往往是站在自己专业的角度为《补偿方案》进行论证，社会各界人士能从社会各个方面为《补偿方案》的完善提供建议。

四、《拆迁方案》的合法性与合理性将很大程度上减少强拆发生的可能性。

“钉子户”之所以产生的一个重要原因就是对《拆迁方案》本身的不认可。《拆迁方案》没有听取过他们的任何意见，对于他们来说只是从天而降的一个方案。由于该方案程序上与实体上缺乏必要的透明性，即使该方案作的如何公正，拆迁户对于该方案制订过程的不认可，必然导致“钉子户”的产生。《拆迁方案》经当地政府制订，当地人大与人大常委会通过之后，政府与人大尽可能地保证该方案制订与通过过程，程序上与实体上的公平公正，那么对于公众来说，他们一次得到的不仅仅是《拆迁方案》的结果，由于在制订与通过过程中的广泛参与，他们同时还得到了公平公正的待遇，因此，他们对于《拆迁方案》的理解程度会加深很多。即使有个别拆迁户不满意《拆迁方案》，最后由法院强拆的难度也会降低很多。

国有土地上房屋征收与拆迁涉及面广，涉及利益面大，在此过程中也很容易滋生腐败。由于当前在国有土地上房屋征收与拆迁时，将公共利益与商业利益区分开来的条件还不成熟，与其在这样一个不成熟的环境之中将其区分开来，不如在以往经验的基础上，从程序上与实体上进行完善，会收到比现在更好的效果。《拆迁方案》的制订与通过过程越是做到公平公正透明，越能体现政府执政为民的理念，越有利于整个社会的稳定。

参考文献：

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