《中华人民共和国全国人民代表大会和地方

  各级人民代表大会选举法》修改建议 

  作者：佛山市人民政府特约监察员 陈小成

作为中华人民共和国的一个公民和律师，我在十三亿中国人中普通得不能再普通，但“天下兴亡，匹夫有责”和“位卑不敢忘忧国”的古训一直提醒我在做好本职工作的前提下，努力为国家的民主法治建设尽微薄之力。这次选举法的修改就是我国民主法治建设事业的一个重要组成部分。本人通过积极探索，提出以下建议，如能对选举法的完善起到微小作用，将感到欣慰。  

一、选举法名称的完善  

法律的名称作为法律的外部结构形式，对立法、执法和司法都有着重要意义。人大的选举从选举对象上起码可分为二类：一是各级人民代表大会代表的选举，二是国家机关领导人的选举。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）调整范围目前还仅限于人民代表大会代表的选举。而国家机关领导人的选举则由其它法律规定。也就是说，《选举法》未能准确反映该法的调整内容，不能很好地起到法律名称所应起到的指引作用。  

笔者认为，我国选举法应调整为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表选举法》（以下简称《代表选举法》）或《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举代表法》（以下简称《选举代表法》）。  

首先，《代表选举法》或《选举代表法》更能表明选举法所适用的范围。选举法，顾名思义，是规范选举行为的法律。而规范什么选举行为，主要看用什么词语来修饰选举法。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，从文义上来看，是指规范全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举行为的法律，但这并不符合我国选举法的立法本意。代表选举法、选举代表法则直接表明该法是规范选举人大代表的法律，并与选举法的内容规定相一致。  

其次，《代表选举法》或《选举代表法》让人一目了然，方便人们对该法的检索、掌握和运用，方便该法在人民群众中进行宣传，从而进一步提高人们的法律意识。  

选举法也可以调整为《中华人民共和国选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。这个名称更准确，但不够简练。  

二、全国人大代表应全部由选民直选产生  

长期以来，我国人大代表实行直接选举和间接选举相结合的方法。尽管从1980年开始，已把直接选举范围从原来的乡级扩大到县级，但县级以上的人大代表仍由间接选举产生，全国人大代表则由多层间接选举产生。我国人大代表选举的显著特点也就体现为以多层次的间接选举为主。这种做法是符合我国一定时期的基本国情的。但是，随着经济社会发展日新月异，公民民主政治意识日益增强，这种选举的弊端也就不断显现出来。为加强有中国特色的社会主义民主政治建设，使广大公民能真正行使当家作主的权利，笔者认为应该把直接选举的范围扩大到全国人大代表，以行政区划县级为单位由选民直接选举全国人大代表。  

第一，我国的立法权由全国人民代表大会行使。我国立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法是民主制度化、法律化的前提条件，是依法治国，建设法治国家的基础性活动。立法质量的提高依赖于全国人大的工作水平。要提高全国人大工作水平,首先要提高全国人大代表的个人素质。直选全国人大代表既可以扩大代表候选人的选择范围，又可以让选民把真正最优秀的人才选为代表。  

第二，目前我国人大代表选举中的间接选举已越来越显示出它的弊端。一是层次过多的间接选举不能完全真实地表达选民意愿。间接选举中真正行使投票权的是县级人大代表、市级人大代表和省级人大代表。他们未必充分了解民意，有时仅凭个人好恶行事，从而导致由他们所选举产生的上一级人大代表有时并非真正代表民意；二是间接选举对选举权的普遍性和平等性造成损害。列宁说过：“民主是大多数人的统治。只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。”三是过多层次的间接选举必然模糊代表与选民之间的权利义务关系，削弱代表与选民的联系，使选民难以对代表实行有效监督。  

第三，相对于间接选举而言，直接选举是一种更为科学的选举方式。它便于选民直接挑选自己所熟悉和信任的人成为代表，代表选民行使管理国家的权力；便于选民直接向代表反映意见和要求，监督代表的工作；便于代表同选民保持密切联系，主动听取选民的意见和要求，并向选民报告工作；同时也有利于增强广大选民的权利意识，有利于调动选民参政议政的积极性。直接选举是现代选举制度的基本原则之一，是发展民主的必然选择，真正符合人民当家作主的本质要求。  

第四，我国公民已基本具备直接选举的知识和经验。我国乡级人大代表直接选举已运行了47年，县级直接选举已运行了19年，农村基层自治组织的直接选举也有10多年的时间。那么多年的直选已使广大公民积累了比较完备的选举知识和经验。  

笔者认为，把直接选举的范围扩大到全国人大代表，各方面条件均已成熟。只要态度积极，制度配套，措施得当，就能使直接选举取得成功。对于如何直接选举全国人大代表，笔者认为，可以以县级行政区划为选举单位。每个县或市辖区基本保证有一名代表，从而体现全国人大代表的广泛性、基层性、民主性。人数特别少的县和市辖区可以由两个县级单位合并选举一名代表，人口特别多的县或市辖区可以适当增加代表的名额。  

人大代表的选举，关系到每个选民的根本利益，关系到国家的民主化进程，关系到国家的长治久安，关系到中华民族的伟大复兴。而只有直选，才能将最优秀的人才选为代表，才能让代表真正对选民负责。  

三、细化代表候选人推荐提名规定，引入竞争机制  

我国现行选举法规定的代表候选人提名方式主要有三种：一是各政党可以联合或者单独推荐代表候选人；二是各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人；三是选民或代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人。这一规定表明，选民或代表联合提名的代表候选人，与政党、团体提名的候选人具有完全平等的法律地位。但由于这一规定过于原则、笼统，对三种提名比例未作限定，以致于一些地方数十年来代表候选人推荐提名权几乎被政党、人民团体所包揽，选民或代表联名推荐提名的极少，偶尔有10人以上联名推荐提名代表候选人，也难以获得平等对待。久而久之，选民或代表的推荐提名权旁落，导致选民或代表对选举工作态度冷漠，对谁当选代表并不关心。笔者认为，应细化代表候选人推荐提名规定，尊重和保障选民或代表的推荐提名权，并引入竞争机制。  

1、保障选民和代表的平等提名权。代表候选人的提名是选举中的一项重要程序。候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主化程度。但在实际工作中，有的选区或单位不放手让选民提名，有的地方的政党、团体采取一些不恰当措施保证其提名的候选人当选；有的选区或单位不尊重选民的意愿，由少数领导确定代表候选人，甚至强迫选民必须提名某一特定身份的人为代表候选人；更有甚者把选民或代表依法酝酿、联合提名说成是“串联”，并采取多种手段减少或消除联合提名活动。上述种种做法，从社会主义民主法治的要求来看，是不可取的。联名提名更能体现和保证人大代表来自人民、代表人民的意志和利益，有利于调动选民参选的积极性。为了保障选民的民主权利，三种提名方式应保持一定的比例，才能互补，否则就会互相消解。应对政党和团体提名候选人的名额比例作一定限制，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的名额比例，一般不要超过人民代表大会应选代表名额总数的50%。在提名程序上，可先让选民充分提名，再由政党、团体补充提名。如果政党、团体拟提名的人选，已由选民联合提名，政党、团体可以不再提。“充分发扬民主，贯彻群众路线，坚持从群众中来，到群众中去，”这些不应只是一句空话，要把法律赋予选民的权利真正交给选民，放手让选民依法联名推荐。选民或代表联名提出的候选人与组织提名的候选人要一视同仁，同等对待。另外，无论哪种方式的提名，必须先征得被提名人的同意。如果被提名人自己没有担任人大代表的意愿，千万不要勉强。  

2、自荐应成为代表候选人产生的方式之一，甚至应该成为代表候选人产生的主流方式。目前，人大代表候选人基本上靠组织安排。有些人想当代表无门，有些人当了代表无能。人大代表的选举应鼓励公民毛遂自荐，充分表达个人意愿，变“要我当代表”为“我要当代表”。自荐可以让更多的优秀人才脱颖而出，也让选民了解和选举代表的空间更大。进而调动公民参与选举的积极性，让那些真正有能力、有信心做好人大代表工作的人进入到人大代表队伍中来。  

3、适度引入竞争机制。竞选是西方政治文明的精髓，是人类智慧的结晶，是无数思想家、政治家和广大人民反复实践的结果。借鉴其中合理的内容和程序，对完善我国的人民代表大会制度具有重要意义。笔者认为，应完善对候选人的介绍，增加候选人的透明度。选举的过程，应是候选人充分展示自己的过程，也是选民“择优”的过程。不但可以利用公告、广播、黑板报、电视、报纸和网络等媒体作间接介绍，也可以由选举委员会组织候选人与选民见面，发表竞选演说，当面回答选民提出的问题，还可以允许候选人直接走访选民，宣传自己的参政主张。从而让选民直接了解候选人的政治思想素质、参政议政能力和思维应变能力等，这样可以激发广大选民积极参与民主选举的政治热情，增加选举工作的透明度，更好地维护选民在选举过程中的知情权、参与权和选择权。同时，法律要对贿选、违法拉票、打击报复等破坏选举的行为作出明确规定,一经查实,必须追究行为人的法律责任,确保选举的公正性。  

四、应将人大代表的城乡人口比例调整为1：2  

新中国成立六十年来，特别是改革开放三十年来，我国政治、经济和文化等各方面都已经有了很大发展，城乡人口比例也有较大变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。我国各级人大代表已经历了十几届选举，积累了丰富经验，社会主义民主政治建设和法治建设都取得了巨大成就，缩小农村与城市代表所代表的人口比例客观条件已经具备。但实行城乡按相同人口比例选举人大代表在我国目前条件还尚未成熟，将比例规定为1：2更符合我们国家的国体和国情。  

第一，胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。”我们要正确理解十七大政治报告上述这段话。它的意思是城乡选举人大代表的人口比例要逐步进行调整，循序渐进，不是急于求成。而在十七大召开仅过两年多时间就一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表的意见偏离了十七大政治报告的本意。  

第二，城市是国家政治、经济、文化的中心，城市人口基本上是工人阶级。我国的国体规定工人阶级是国家的领导阶级。城市和乡村人大代表的不同人口比例规定，正是反映了工人阶级对于国家的领导地位。只有将城乡比例规定为1：2，才能有利于保证工人阶级的领导地位。  

第三，农民与城镇人员相比，农民参政议政能力相对较低。有的农民代表把当选人大代表看作是上级对他的恩赐。这种心态导致他们立场不够坚定，不能真实、充分地反映选民的意愿，只是随波逐流，也就不能很好地代表广大选民行使管理国家的权力。而城市人口中相对来说高素质人才比较多，他们当选为人大代表后容易真正发挥出人大代表的作用。  

第四，我国的人大代表中，有相当一部分同时又是党政官员。特别是全国人大代表中，据说有三分之一是各级党政官员。他们同时又属于城市人口。党政官员担任人大代表有合理的一面。他们的参政议政能力较强，对政治有更多的了解。但他们代表普通选民和普通市民意志的愿望有限，他们更多的是代表政府和国家。在1：1的比例规则下，由于党政官员占据了一部分城市人口的人大代表比例，导致城市人口中没有官员身份的人大代表比例会相当低。而恰恰是这些代表才最有条件最有愿望代表城市普通选民的意志。这些代表比例过低是极不利于我国的民主法治建设的。而农村人大代表的最高政治身份通常就是村支部书记和村主任，他们的利益与农民的利益在政治层面上基本是一致的。  

由于个人认识的局限性，以上建议可能有主观、片面和幼稚的一面。但笔者关注国家民主法治建设的心情是真诚的，期盼中华民族伟大复兴的目标早日实现的愿望是强烈的。恳请领导对建议中的错误内容予以谅解，并欢迎领导对笔者本人予以批评帮助。

二Ｏ一一年六月八日

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