加强城中村管理 加快城市升级步伐

作者：佛山市人民政府特约监察员  陈小成

随着佛山城市化进程的不断加快，城中村数量也在不断增加。由于历史、规划、管理等原因的制约，城中村远远跟不上城市建设和经济发展的步伐，成为城市管理和城市升级中必须解决的难题。作为城市化发展及城乡二元管理体制矛盾的产物，城中村不仅是个空间概念，而且已经成为社会问题和政治问题。

近十年中，佛山市在城市现代化建设中取得了不少成就，但也不得不面对城市管理中必须破解的难题——城中村。虽然佛山在城中村改造及管理方面积累了不少经验，但与现代化城市的发展要求仍相去甚远。为了佛山绿色、宜居、幸福、高品位的现代化城市建设，为了争创全国文明城市，为了加快城市升级步伐，城中村的管理问题必须得到各级政府的更加重视。否则，一边风景靓丽，一边脏乱不堪，城中村会永远成为城市的疤痕。

一．作为城中村的深村脏、乱、差现象比较严重

城中村的脏、乱、差现象比较严重。以我单位所在地的石湾街道深村为例，城中村的脏乱差现象随处可见。垃圾乱堆乱放，人员混杂，市场无序、治安案件多发。

深村算是被城区包围，经济实力较好的一个城中村，但深村都如此脏、乱、差，其他边远或实力稍差的城中村更是可想而知。城中村的脏、乱、差，不只影响居民的生活质量，更是关乎平安佛山、绿色佛山、幸福佛山的城市形象问题。

二．我市城中村普遍存在的问题

1.人员混杂，素质不齐。一方面，城中村村民由于文化素质低，思想观念保守落后，劳动就业技能差，就业门路窄，在城市中缺乏竞争力，而靠收租金或做些小买卖维持生计，有些甚至游手好闲……另一方面，佛山作为相对发达的城市，每年都会有大量外来务工人员涌入，而这些人大部分会选择在租金较为低廉的城中村聚居。流动人口多、人员构成复杂、生活方式和价值观念各异，使得城中村的居住人员非常混杂，道德素质也良莠不齐。这样的人员聚居在一起，很容易产生矛盾，成为佛山的不稳定因素。

2.建筑混乱，内藏隐患。随着城市规模的不断扩大，房价、地价、租金的不断上涨，城中村出现越来越多乱搭乱建的现象，形成了“贴面楼”、“一线天”、“炮楼”等杂乱、陈旧、不规范的建筑，使得街道狭窄拥挤，日照、通风、采光条件差。低劣材质的应用，使得建筑物在隔音、隔热、防潮上存在的明显缺陷，搭建的房屋质量良莠不齐。这样的建筑更是缺乏前期的整体规划，建筑物功能也不完善，存在严重的消防安全隐患。可以说，这样的乱搭乱建不仅有质量问题、安全隐患，更是与佛山生态宜居城市的要求相去甚远，严重影响到佛山市容市貌。

3.道路交通差。由于城中村建筑的密集及规划管理的不到位，使得本就狭窄的道路更为难行。城中村道路宽度本就狭窄，但是由于缺乏合理的规范和管理，使得村民乱搭乱建、摊位随意设点、垃圾乱倒乱堆现象严重，阻占了本不宽阔的街道，给出行带来极大的不便。更应注意的是，一旦发生火灾或有紧急突发事件，消防车、救护车或相应的救援人员根本无法进入，存在严重的安全隐患。这对于建设平安佛山来说，无疑是个挑战。此外，城中村道路建设严重滞后，深村道路凹凸不平、坑洼可见，雨天更是泥泞不堪，给群众的出行、生产、生活带来极大不便，同时这也会污染到城区道路。

4.环境卫生差。城中村最普遍的问题就是环境卫生问题。由于缺乏规范和管理，市政设施不足或几乎没有，排水排污管网系统不完备、垃圾站点及厕所建设不足，保洁人员缺乏，村民卫生意识观念差，加之乱搭乱建现象严重、道路狭窄、光线不足、空气污浊、垃圾乱堆乱放、蚊蝇丛生，使得城中村的环境卫生极为恶劣，脏、乱、差问题突出，而绿化几乎没有。环境卫生最能体现一个地方的民风民俗，这不仅是村民最关心的问题，还是城市建设改造城中村过程中最值得关注和重视的问题。

5.社会治安差。因为城中村流动人口过多，人员复杂、素质较低，加上城中村较为隐蔽、监控管理薄弱，所以城中村往往成为犯罪嫌疑人、被告人或边缘人群的藏匿之处，成为很多治安乃至刑事案件的频发地。打架、斗殴、抢劫、盗窃、赌博、吸毒、卖淫……城中村成了城市中的“问题村”，成了藏污纳垢之地，社会治安可想而知。

三．关于整治我市城中村脏、乱、差的几点建议。

（一）构建城乡一体化格局，实行智能化社区化管理

1.构建城乡一体化格局，让村民享受“同城同等”的市民待遇

城乡分离的二元结构体制是“城中村”产生的本质原因，要彻底解决城中村存在的问题，对城中村进行有效的管理，最关键的就是要加快城乡一体化建设，不仅要让城中村拥有城市的面貌，更要促使其从社会形态上发生变化。这就要求在城中村改造管理中，村民在就业、就学及社会保障和社会管理、基础设施等方面与城市对接配套共享，教育、体育、医疗、文化等公共服务设施体系完善健全，让城中村的村民享受“同城同等”的待遇，不仅享受城市硬件设施，更是从内心感受城市文明。

2.统一招租，集中管理，加快推进智能化社区化管理

城中村流动人口多且人员构成复杂，实行社区化管理，能进一步加强和完善流动人口和特殊人群的管理、服务体系，这对城中村环境、秩序、治安的改善及人口长住化将起到极大的积极作用，同时也能实现管理成本投入和产出的良性循环。

深圳，全国城市化发展的典型代表，在城中村管理经验方面有着绝对的话语权，为珠三角城中村的管理提供了模版。为实现城中村的有效管理，罗湖区2008年先后投入1100万元，在其辖区推广出租屋统一招租，集中管理，同时还投入1080万元，推广“门禁卡＋视频监控”系统，对城中村的传统管理方式进行了全面改革，进一步加强和改进了流动人口和出租屋管理服务工作。在2010年，佛山厦园新村作为试点在省内率先探索了智能社区警务管理，取得了“零发案”的良好效果。2011年04月，省委常委、政法委书记、公安厅厅长梁伟发实地调研厦园新村智能卡口上方的“e超市”时评价说，这是打造“智慧佛山”、“平安佛山”、“幸福佛山”的一种创举。

深圳的成功推行和佛山的试点成功，都说明了智能化社区管理在城中村管理中确实发挥了“智能“作用，有效地改善了城中村的综合治理情况，建议在佛山城中村中统一招租，集中管理，加快推进智能化社区化管理。

（二）健全环境卫生管理机制，加强环境卫生管理

城中村的环境卫生是一项系统工程，工作面广，涉及部门多。若要加快城中村城市化进程，必须要健全环卫管理机制，加强基础设施建设，强化环卫管理。

1.健全环卫管理体系

佛山城区的保洁业务多已市场化，由政府招标的专门保洁公司负责，但城中村却一直未纳入这一保洁范围。过去10多年，城中村有的实行区（街）专业队伍统一保洁清运，有的由街或村发包给保洁公司，但是大部分由各村自行出资聘请保洁人员。

健全环卫管理机制。对离城区较近、经济较好的城中村，由市、区负责环卫配套设施和垃圾的运输，街道和村负责收取居民和外来人口的清洁费、垃圾处理费，不足部分由村集体经济补贴。这类城中村实行由市环卫处全日制保洁或向社会招标由专业保洁公司保洁。对于离城区较远、经济较差的城中村，由市、区负责垃圾运输，街、村收取清洁费，环卫配套设施的建设则看市政设施和城市化进程的具体情况。这类城中村由街、村自行组织队伍保洁，但也要严格完善落实保洁制度。

2.加强基础设施建设

据调查，目前佛山很多城中村市政、环卫基础设施不健全、不配套，布局不合理。从长远角度来看，必须加强基础设施的建设。在系统调研基层的基础设施情况后，根据各村实际需要合理布局、增设相应的垃圾收集点、垃圾转运站、垃圾压缩车及公共厕所，改善交通道路状况，完善基础市政设施建设。只有基础设施建设到位，才能从基础上遏制乱堆乱放现象。

3.健全管理监督考核机制。

各城中村所在区、街应建立专门的监督管理机构，对环卫工作进行经常性监督。建立和完善社会监督渠道和制度，接受群众和舆论的监督。至于考核制度，可借鉴温州建立的三级考核机制，将城中村的各项环卫工作纳入城市环卫考核体系，列入区政府对各街道目标考核的重要内容。各乡镇（街道）和村（居、社区）建立卫生考核制度，制定详细的奖罚措施。

（三）整合优化治安力量，加强治安综合治理

整合治安力量。充分发动佛山市各区、街（镇）派出所、经联社、村委积极联合开展城中村治安保卫工作，对组建的治安团队进行岗位培训和法制教育，将队伍训练成纪律严明、管理规范、服务到位、认真负责的基层治安管理队伍。此外，也可以借鉴西安在全国率先实现的城管执法城乡一体化，区、街、村“三级管理网络”的模式，将城管执法向城中村延伸。

加大整治力度。城中村的整治涉及到公安、工商、规划、城市管理综合执法、国土、计生、房管、税务、建设、卫生、社会治安综合治理、村委、经济联社等有关部门和流动人员及出租屋管理等众多机构、部门。佛山市各部门要各司其职、密切配合，对城中村的重点环节（人、屋、车、场）加大整治力度，确保各项工作落到实处。

推广智能社区警务管理。将社区情况与警务连接在智能平台，实现社区内的治安基础信息自动采集和网上智能化管理。这样不仅便于管控流动人口及出租房屋，而且有利于预防犯罪、侦查破案，减少犯罪率，改善社区的综合情况。

（四）加大宣传和教育力度，提高村民的综合素养

市民（包括村民）的素质是决定城市文明程度高低的内在因素。改善城中村的脏乱差更离不开城中村居民的积极能动性。为此，要通过多种宣传教育形式，大力提高居住人员的环卫意识，培养他们的城市意识和文明意识。佛山市各街（镇）、村通过法律、法规、规章的教育宣传，引导人人亲自积极参与环卫工作，关心生态环境，形成人人自觉关心和爱护环境卫生的良好风气。同时，充分利用新闻媒体，大力倡导社会公德，树立现代佛山城中村的新形象。

（五）正确认知，适时规划城中村改造

因为城中村整治涉及众多机构、部门，城中村的管理是繁杂的、长期的，所以解决城中村问题的关键是坚持全面改造和综合整治相结合的方针，建立综合长效机制。

城中村全面改造是一个非常庞大的工程，短时间是不可能完成的，因此要适时规划城中村改造，坚持“规划先行”的原则，依据各村的具体地理位置和条件，审慎研究，合理规划，实施高起点规划，高标准建设，将城中村净化、美化、绿化，建设成佛山商业经济圈的后花园。

二〇一三年八月六日

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